В политике и экономике многих постсоветских стран, включая Украину, существенную роль играют олигархи — владельцы крупного бизнеса, сильно влияющие на политику.
Олигархия присутствует в странах Евросоюза, включая Венгрию, Чехию, Болгарию и Хорватию. Однако в журналистике и экспертных исследованиях распространено мнение, что в Польше такого явления нет.
Насколько правдиво такое утверждение и почему Польше удалось избежать этого, говорится в материале издания «Европейская правда» .
Приватизация по-польски
Исследователи Катажина Салах и Михал Бжезинский пришли к выводу, что в случае польской экономики количественные показатели олигархизации находятся на относительно низком уровне. Они подсчитали, что из 266 человек, которые в течение 2002–2018 годов входили в список 100 самых богатых поляков по версии еженедельника Wprost, только 13 (т.е. 5%) имеют политические связи; около 7% имеют собственность, полученную в результате приватизации.
Даже по самым пессимистическим оценкам 2014 года, политические связи имели значительно меньше 30% самых богатых поляков из этого списка. Более того, в последние годы этот показатель заметно снижается.
Для сравнения: в 2014 году в европейских странах, где развивается рынок, политические связи такого типа демонстрировали в среднем почти 60% самых богатых граждан.
Почему так вышло?
Целью политического и экономического преобразования после 1989 года было создание демократического правового государства на основе глубокого институционального переустройства, а в экономической сфере - построение либеральной и открытой рыночной экономики. Общие принципы трансформации приобрели в Польше специфическую форму, в частности вследствие исторически обусловленных преимуществ работников государственных предприятий.
Кроме того, ключевое значение имела способ планирования и проведения приватизации госпредприятий.
В Польше она была медленнее и не столь глубока, как в большинстве других постсоциалистических стран, а ее форма была не столь благоприятной для формирования олигархии.
Мы выделили семь причин, которые, по нашему мнению, тормозили развитие олигархии в Польше после 1989 года. Разделим их на две группы: первичные и привнесенные.
Первичные факторы – условия, вытекающие из наследия реального социализма; они, прежде всего, связаны с системой контроля и управления государственными предприятиями, а также с попытками трансформировать формы собственности в 1980-е годы.
Привнесенные факторы — результат сознательных решений в области политико-экономической трансформации, особенно касающихся методов и процедур проведения приватизации.
Первичные факторы
Особое положение трудовых коллективов на государственных предприятиях
В результате общественных процессов, связанных с возникновением движения «Солидарность» и повсеместными ожиданиями трудовых коллективов, в сентябре 1981 года коммунистическое правительство приняло новый закон о госпредприятиях и дополнительный акт о самоуправлении трудовых коллективов.
Эти документы превратили госпредприятия в независимые от правления хозяйственные субъекты, которые сами себя финансировали и в которых значительная часть прав собственности перешла в руки органов самоуправления — рабочего совета и общего собрания коллектива.
Через восемь лет, когда в Польше начинались постсоциалистические преобразования, стало ясно, что работники чувствуют себя настоящими собственниками предприятий, и без их согласия нельзя было начинать процесс трансформации собственности.
Государство не могло свободно распоряжаться госпредприятиями: для этого ему требовалось согласие работников каждого конкретного предприятия
Мощная роль профсоюзов и рабочих коллективов, которые по закону де-факто обладали частичными правами собственности на госпредприятия, в значительной степени определила форму польской модели трансформации в этой сфере — уникальной среди постсоциалистических стран.
В результате в польской экономике пространство для потенциальной олигархической системы было очень ограничено. А за границей ситуация была иной, например, в России после распада СССР профсоюзы были слабы и имели незначительное влияние на экономическую трансформацию.
Неудачный обмен власти на собственность
В последние годы существования реального социализма в Польше и других странах соцлагеря началось перемещение капитала и нематериальных ресурсов госпредприятий в сферу быстроразвивающейся частной экономики. Это явление пропагандировали и внедряли социалистические бизнес-элиты (дирекции госпредприятий и экономические функционеры высшего уровня из центральных органов). Это связано с более масштабными процессами, которые в журналистике и научных исследованиях иногда называют обменом власти собственностью или захватом собственности номенклатурой.
Во многих странах у источников подобных процессов стояли бизнес-элиты, за несколько лет выросшие до уровня олигархии. Но в Польше с 1991 года такая номенклатурная приватизация начала исчезать.
Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, в 1990 году на очень многих крупных госпредприятиях старый номенклатурный директорский состав был отстранен от власти.
Место старого руководства заняли молодые люди, имевшие поддержку трудовых коллективов и обычно связанные с идеологией «Солидарности» .
Фактически это было разрывом растяжения между старой и новой бизнес-элитами.
Во-вторых, в июне 1990 года были приняты законы, позволявшие требовать возврата незаконно захваченного имущества госпредприятий, а также зависели распоряжения имуществом предприятий от согласия учредительного органа, то есть государства.
В-третьих, стремительное развитие лизинговой приватизации (на основании акта о приватизации от июля 1990 года) привело к законному переходу всей собственности предприятий к инсайдерам — не только руководству, но и работникам.
Это позволило передать собственность бывших государственных предприятий в частный сектор в более крупных масштабах, причем без неодобрения общества, как это было в случае, когда предприятия захватывала номенклатура.
Привнесенные факторы
Деконцентрация и демонополизация государственных предприятий по приватизации
В Польше, как и в большинстве стран за железным занавесом, многие госпредприятия, особенно крупные, имели структуру комбинатов.
Такие производственные комплексы или объединения смежных производств в рамках одного предприятия являлись отраслевыми монополистами. Естественно, что приватизация таких социалистических гигантов обычно приводила к образованию олигархических групп.
В Польше с самого начала прихода к власти правительства Тадеуша Мазовецкого осенью 1989 г. важным элементом экономической политики было дробление таких комплексов госпредприятий.
С сентября 1989 г. по июнь 1991 г. разделили 66 комбинатов и производственных объединений и создали около 530 новых отдельных госпредприятий.
Такие преобразования коснулись, в частности, обслуживающих сельское хозяйство предприятий, производителей алкогольной продукции, автотранспортных объединений и угледобывающих компаний.
Создатели польской трансформации были убеждены в том, что конкуренция является ключевым элементом рынка, а основными экономическими субъектами должны быть отдельные независимые предприятия.
Индивидуализация приватизационных проектов
Польская приватизация в целом носила низменный характер — инициатива принадлежала органам предприятия, то есть фактически представителям коллектива. Сама процедура приватизации базировалась на принципе индивидуализации проектов (case by case, то есть рассмотрение каждого случая в отдельности).
Правда, это замедляло темпы перемен, но, безусловно, способствовало продуманному отбору инвесторов.
Кроме того, велась тщательная подготовка индивидуальных проектов приватизации: оценка финансового состояния и стоимости каждого предприятия (двумя методами), формализованные принципы поиска потенциальных инвесторов, а также длительные доприватизационные переговоры.
Как правило, в Польше не проводились двусторонние переговоры, в которых принимают участие только продавец (то есть представитель государства, являющегося собственником) и покупатель в лице частного инвестора. А такой формат потенциально чреват непрозрачностью и коррупцией.
В польских предприватизационных переговорах всегда участвовали три стороны: продавец, покупатель и работник предприятия.
А в случае крупных предприятий даже четыре или пять (дополнительно — представитель Антимонопольного управления и министра финансов).
Контролирование трудовыми коллективами процесса приватизации и прозрачные процедуры трансформации значительно снизили потенциальную политическую ренту (то есть личную выгоду) от приватизации госпредприятий. Это радикально ограничивало попытки олигархизировать экономику.
Отсутствие выкупа предприятий менеджментом с помощью кредитов
В Польше не было так называемого leveraged management buy-out, то есть выкупа предприятий руководством посредством банковских кредитов.
Дело в том, что авторы польской приватизации опасались повторения – на этот раз в больших масштабах – печального опыта, связанного с созданием так называемых номенклатурных компаний в 1988–1990 годах. В других странах, где это было разрешено, приватизация, таким образом, была первым шагом к созданию олигархических структур.
Правда, в Польше существовала так называемая вторичная менеджерская приватизация (выкуп руководящим персоналом арендованных акций предприятий у работников, получивших их в процессе приватизации), но эти явления нельзя сравнивать.
Дело в том, что по закону методы приватизации, в результате которых контроль над предприятием переходил к его работникам, не могли использоваться в случае крупных предприятий. Именно такие предприятия могли стать базой для появления олигархии.
Неудачная массовая приватизация
Во многих постсоциалистических странах олигархическая система развивалась на базе массовой (либо ваучерной) приватизации.
Такой вид применялся, например, в Чехии, где в 1990-х годах было проведено несколько волн так называемой купоновки. Как следствие, даже в 2020 году среди богатейших чехов лидировали бенефициары ваучерной приватизации. В России именно такая приватизация поспособствовала появлению олигархии, приведя к тому, что номенклатура массово захватывала предприятия, скупая ваучеры и отбирая у трудовых коллективов собственность.
В Польше только в 1994 году была принята Программа массовой приватизации, которая охватила 512 предприятий (в основном средних), существенно ослабленных пребыванием на протяжении нескольких лет в предприватизационном подвешенном состоянии, а значит, немного достойных.
Дело в том, что долгое время не было политической воли для проведения массовой приватизации — правительство не могло обеспечить большинство в Сейме для принятия соответствующего закона.
В результате реальный масштаб этой программы был невелик, что не давало возможности аккумулировать значительный капитал, который мог бы стать отправной точкой для развития олигархических структур.
Особенность развития банковской сферы
В большинстве постсоциалистических стран появление экономических олигархов было обусловлено предварительным развитием частных банков, которым часто помогали госчиновники и спецслужбы.
В Польше такой ситуации не было. В апреле 1988 г. на основе 430 отделений Национального банка Польши было создано девять мощных (но конкурентных между собой) государственных коммерческих банков. Через несколько лет польская банковская система широко открылась для приватизации с участием иностранного капитала.
Следующие правительства проводили последовательную и рациональную политику по финансовому сектору. После внесения изменений в Закон о банковской деятельности в апреле 1992 года Национальный банк Польши заметно ужесточил условия лицензионной политики, что поставило уже существующие государственные банки в привилегированное положение.
А в 1993 году началась приватизация этих девяти банков через фондовую биржу, но, как правило, с участием стратегических инвесторов, избранных из известных западноевропейских финансовых учреждений и банков.
И, несмотря на все это, истеблишмент предыдущего строя в 1988-1990 годах создавал институциональное обеспечение для своей будущей деятельности в финансовом секторе. Это происходило путем создания собственных банков и небанковских учреждений и ключевых позиций в государственных банках и страховых компаниях. Но с самого начала эта группа подвергалась требованиям рыночной экономики и не имела никаких привилегий или особой приверженности власти.
Похоже, главной причиной такого положения вещей стала шоковая терапия Бальцеровича.
А также скорый разрыв преемственности между старой и новой экономической системами и то, что госпредприятия и новые частные банки были брошены на глубокую воду рыночной экономики.
При этом власти допустили большое количество банкротств и твердо решили, что не будут предпринимать никаких особых точечных действий для спасения банкротящих предприятий.
Это несколько охладило пыл потенциальных олигархов и в зародыше уничтожило то состояние, которое могло разрастаться только при государственной поддержке.
Как избежать олигархизации
В Польше после 1989 года собственно в экономике была заметно разорвана функциональная и институциональная продолжительность между реальным социализмом и новым польским государством.
Прежде всего, это касается денежно-кредитной политики, банковской системы, увольнения предпринимательства и функционирования госпредприятий.
Такое течение начального этапа трансформации принесло определенные негативные социальные последствия, однако предотвратило укоренение в экономике постсоциалистических структур. Это был важный фактор защиты Польши от олигархизации, с которой связаны негативные экономические и социально-политические последствия: чрезмерное неравенство, потеря социальной сплоченности и недоверие граждан к власти.
Одним из последствий было то, что в Польше многие годы после начала трансформации по-прежнему сохраняется довольно большой сектор госпредприятий.
Даже сейчас их доля выше, чем во многих странах с похожим или гораздо более высоким уровнем развития. Этот факт активно критикуют либеральные экономисты. Однако, признавая важность этой критики, следует отметить, что, кроме других факторов, крупный сектор госпредприятий, до сих пор существующий в Польше , можно рассматривать как своеобразную плату за отсутствие олигархии.
С точки зрения теории поиска ренты (rent seeking), крупный сектор госпредприятий, как и значительные олигархические структуры, являются источником потенциальных политических дивидендов.
Политическая рента и связанные с ней проявления коррупции и кумовства, а также снижение эффективности экономической системы возникают на стыке либо государства и олигархических структур, либо государства, госпредприятий и политических кругов (например, партий).
Трудно сказать однозначно, какая из этих ситуаций социально, экономически и политически менее вредна.
